汽车限购松绑背后：杭州治堵十年

　　中国新闻周刊记者 杨智杰

　　发于2024.8.12总第1152期《中国新闻周刊》杂志

　　杭州市民想要通过摇号获得小客车增量指标，一种方式是凭运气，另一种是靠耐心。

　　如果参加杭州小客车增量指标摇号累计达到72次，就能直接申领一个“久摇不中”类指标。杭州每月摇号一次，这意味着，这个等待时间可能会长达六年。

　　一位杭州市民告诉《中国新闻周刊》，截至今年7月，他已经连续摇号47次。他不想额外花1万元竞拍车牌，原本绝望地以为要再等上两年才能拿到“久摇不中”的指标。但近期，杭州市拟出台调控新政，他有望在未来几个月就能申请上燃油车的车牌。

　　7月24日，杭州市交通运输局、市公安局联合发布关于公开征求《优化我市小客车调控政策若干措施(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)意见的公告，提到多条指标放宽新政，其中“久摇不中”类指标申请条件从72次降至48次，备受许多杭州人关注。

　　今年是杭州实施小客车总量调控措施的第十年。2014年3月，为了治堵与环保，杭州正式实施“限牌令”，加入北京、上海、广州、天津和贵阳的行列，成为中国第六个限制机动车上牌照的城市，杭州市民只能通过摇号或竞价的方式获得车牌。此外，杭州还实行了13年的错峰限行。

　　最近几年，杭州不断探索取消“双限”。靴子何时真正落地？杭州的交通准备好了吗？

　　“料到政策会朝这个方向走”

　　杭州的汽车从业者刘正注意到，大家对于能否获得浙A牌照已不再像过去那么焦虑了。

　　7月31日，《征求意见稿》公布一周后，杭州元通之宝汽车销售服务有限公司大客户经理刘正发现，过去几天，到店看车的杭州人谈起此事并不兴奋，“普遍没什么反响”。

　　杭州市咨询委委员、浙江工业大学城市发展研究中心主任吴伟强跟踪研究了杭州城市交通二十多年，他对《中国新闻周刊》说，大约两个月前，杭州市交通局曾对此次改革征求过相关专家意见，他也在其中。“我当时跟他们说了三句话：我早就料到政策会朝这个方向走；第二句，我问为什么不直接取消限牌？最后，我询问能不能有一个明确的取消时间，如果无法确定，那越快越好。”

　　此次《征求意见稿》进一步放宽了杭州小客车摇号和竞价的限制，主要有五大调整：取消个人和单位申请区域指标的资格条件和数量限制；取消个人车辆更新资格限制；增设“直系血亲”类其他指标；放宽“久摇不中”指标的申请条件；取消本市小客车增量指标竞价1万元的保留价。

　　尽管放宽“久摇不中”条件最受普通市民热议，但在吴伟强看来，最值得关注的是取消1万元的竞拍底价。2014年以来，杭州每年提供8万个增量车牌，按月分配，其中80%的指标通过摇号确定归属，20%通过竞价分配，竞拍起始价为1万元，不设价格上限。

　　竞拍成交价一直是反映杭州机动车车牌供需关系的晴雨表。2017年11月，个人最低成交价曾11连涨，首次突破5万元。

　　刘正记得，2021年，杭州汽车销售迎来一个高峰。他所在门店只是中等规模，当时月销量大约在150台，参与竞价拿到车牌的有十多个人，都是刚需客户。杭州市交通运输局公开数据显示，一张浙A车牌的个人竞拍成交价在当年3月冲到了5.6万元。

　　近年来，杭州市交通运输局已经多次为限牌松绑。2021年1月，杭州推出“浙A区域号牌”，它与普通浙A车牌的差别在于，早晚高峰的限行范围更大。市民无须摇号或竞价，符合申请条件便可直接申领，且不妨碍申请常规指标。

　　多位受访专家指出，设置区域牌照是一个信号，意味着杭州开始启动取消限牌的政策设计。这也是为了解决杭州“限牌令”带来的一大“副作用”——此前不少摇不到号的市民，挂上了外地车牌。

　　刘正从事汽车销售近20年，对这段“曲线买车”的过程印象深刻。限牌之初，大家都迷茫，但市场很快找到应对策略：没有牌照指标的人在杭州买车，回到户籍所在地上非浙A车牌，也有不少人申请沪C车牌——这是面向上海郊区的车牌，无须摇号或竞标，凭上海暂住证即可申领。2016年左右，沪C车牌在杭州街头十分“流行”，2017年浙江省“两会”期间，有政协委员的提案写道，保守估算至少有6万辆沪C车辆行驶在杭州城区。

　　外地车“横行”有多严重？2021年1月，杭州市公安局交警支队发布的《关于调整工作日高峰时段区域“错峰出行”交通管理措施的通告(征求意见稿)》的起草说明提到，在工作日，杭州市主城区非浙A机动车的日均交通量已达到86.1万辆，约占总交通量的四成。

　　为了应对，杭州市开始通过推出区域号牌，同时提升对非浙A车牌的限行要求，引导市民选择本地车牌。此外，2023年3月，杭州市交通运输局等6部门再次发布政策，增设“久摇不中”“人才专项”“多孩家庭”“重点企业”四类小客车其他指标，政策进一步放宽。

　　一位在2016年落户杭州的市民告诉《中国新闻周刊》，他参与车牌摇号长达六七年，在这一新政出台后，“直接‘送’了我一块浙A车牌”。

　　如今，刘正接触的客户中只有极少人参与竞价，“一个月下来，大约100个客户中有两三个就不错了”。7月25日，杭州最近一个月的小客车增量指标竞价落下帷幕，从上午9时持续到下午3时，262人参与，最低成交价为保留价1万元。杭州市交通管理局公布的一份材料也提到，杭州摇号中签率从最低的0.55%升至目前的0.96%，杭州市小客车个人指标竞价每月参与人数，都少于指标投放量。

　　多位受访者指出，杭州人对限牌政策逐渐“脱敏”，更得益于能够自由购买新能源汽车。杭州“限牌令”并未将新能源车纳入其中。此外，浙A新能源客车不受市区“错峰限行”和西湖景区“单双号”限行措施的限制——这意味着，浙A新能源客车不限牌、不限行。几年后，新能源车销量爆发式增长，如今走在杭州街头，随处可见挂“绿牌”的新能源车。

　　2023年末，杭州市政府新闻办发布信息，杭州市新能源汽车保有量已达72.8万辆，约占全市机动车保有量的18%，尤其是过去两年中，杭州每年新增电动汽车超20万辆，占年度新增总量60%以上。

　　“近年来新能源车发展迅速，产生的新问题是，仅通过限牌限行，对缓解交通压力的作用已经不大了。”杭州市委市政府咨询委员会委员、原杭州市规划设计研究院总工程师汤海孺对《中国新闻周刊》说。

　　吴伟强则直言，无论是燃油车或是新能源车，限牌政策未能完全控制车辆增长。2014年2月底，杭州市机动车保有量达到259.8万辆，到了2023年底，这一数字升至442万辆。

　　放宽限行

　　7月29日周一下午5点左右，杭州晚高峰刚刚拉开帷幕，杭州市交通拥堵指数实时监测平台显示拥堵指数2.0——这是基本通畅，但西湖景区、一些快速路的匝道口已经开始“飘红”。而当天早高峰，这一数字最高飙到了8以上。

　　在限牌之前，杭州自2011年起在主城区推行“错峰限行”政策。近年来，“错峰限行”也在逐步松绑。目前，所有浙A车牌以及外地小型客车，工作日早晚高峰在原“错峰出行”区域内所有地面道路均可自由通行，限行区域只是在多条快速路上。

　　当前的限行政策“放松”，始于2022年底杭州进行过一次压力测试。为迎接亚运会，2022年12月21日起，杭州所有地面道路暂停“错峰出行”措施，快速路“错峰出行”保持不变，为期约一个半月。杭州出租车司机许松记得很清楚，2022年1月28日春节后复工，工作日主城区拥堵可谓“遍地开花”，又恰逢雨天，拥堵情况比之前更严重。

　　杭州市公安局交警支队一位民警向《中国新闻周刊》提到，此次压力测试的背景之一，也是因为不受限行政策限制的新能源车越来越多，杭州需要探索新的管理方式。

　　实际上，早在2021年1月，上述关于调整“错峰出行”交通管理措施的起草说明就直言，“杭州的‘双限’红利已被透支”，相关部门预计，到2021年底，杭州主城区工作日每天不受限的车辆数，甚至将超过2014年“双限”时的汽车总量，因为新能源汽车占比已达8.8%，接近1个尾号限行的量。

　　吴伟强当时向媒体提供了一份由学生做的记录：同一人记录，起始点固定，通勤距离为14.5公里，从1月30日至2月3日，早高峰通勤时间在31—37分钟；到了2月7日至2月13日，通勤时间增加到43—52分钟。

　　多位受访专家都记得，此次压力测试，从拥堵数据上看并不理想。但吴伟强说，放开限行后导致交通混乱，符合交通的规律，但三到五个月后，城市交通就会调整和适应，拥堵现象会得到缓解。在他看来，压力测试是一个很好的契机，测试杭州交通部门的应对管理能力以及市民的承受力，“我当时还跟市交警建议，政策一定要继续推，如果后退，未来再放宽限行，会引起更多反对”。

　　在汤海孺看来，压力测试整体并没有到让市民难以忍受的地步，这增强了相关部门对放宽限行政策的信心，因此暂缓地面限行的政策一直持续到了今天。

　　“从杭州多年经验看来，‘双限’治标不治本，但为杭州改善公共交通争取了时间。”吴伟强说。2018年，杭州制定《杭州市推进综合交通项目四年行动计划》，提出“5433”工程，总投资超过5000亿元，计划新建552公里的快速路和高速路、400公里轨道交通、350公里铁路线，以及水陆空三大枢纽工程。到2022年末，杭州开通的地铁线已经达13条，总长度达516公里，快速路也从2017年的182公里，到即将突破500公里，快速路“四纵五横”，缩短了主城、副城和组团间的时空距离。

　　过去20多年间，萧山、余杭、富阳、临安相继撤市设区，杭州市的市区面积已从2000年的683平方公里扩张到了8289平方公里，城市呈平铺分散发展。公开研究显示，杭州的通勤半径为33公里。

　　这都造成杭州交通对快速路的依赖性非常高。《中国新闻周刊》获得的数据显示，里程数仅占总量10%的快速路，承担了67%的转换交通流量。

　　但杭州结构性拥堵依然存在。西湖景区道路狭窄，仍在双休日及节假日实行单双号限行，并且禁止出租车、网约车进入。此外，中河高架、上塘高架、秋石高架、德胜快速路等快速路，尤其是上下匝道口，成了杭州市最拥堵的地段。

　　“堵车只是发生在个别时段或某些核心路段。”许松告诉《中国新闻周刊》，大家渐渐适应后，地面交通并没有想象中那么堵。比如，早晚高峰时期，开车上快速路匝道口，有时100多米的距离，会堵上十多分钟，但开上快速路汇入车流后，就不再焦虑了。

　　汤海孺坦言，2013年末，杭州常住人口884.4万人，当时杭州只有一条地铁，传统公交系统在速度上已无法满足人们的出行需求，“双限”是迫不得已的选择。“随着地铁网络的完善，目前杭州的路网系统已经具备了一定的承载能力。”

　　根本性变化

　　在吴伟强看来，杭州从2002年成立“两难办”(缓解“停车难、行车难”办公室)开始治理城市交通问题，过去20多年中，杭州交通拥堵问题时好时坏，目前交通状况已得到显著改善。“最关键的转变，在于交通管理理念的根本性变化。”

　　他曾在2013年的一篇论文中指出，杭州的交通拥堵很大程度上源于管理不足。比如，一些城区信号灯过于密集，平均1公里有5.56组信号灯，此外还有大量辅助信号。此外，繁忙道路上的十字路口，对向车道数不对称，“多变少”“少变多”十分常见，导致车辆滞缓、停留、拥堵，或引发违规变道及事故。

　　对杭州的交通管理部门而言，提高道路运行效率是必须解决的课题。截至2023年末，杭州市机动车保有量442万辆，根据公安部道路研究中心数据，杭州主城区交通承载力约为在途量48万辆，目前峰值已达49.5万辆。道路资源供需矛盾愈发突出。

　　“如今杭州治堵不再单纯靠限行和限牌，而是着重提高效率，总体上已经从长期仅仅是疲于应付治堵的泥潭中跳了出来。”吴伟强对《中国新闻周刊》说，由于历史遗留问题，杭州的道路规划存在局限，目前杭州交警只能在末端管理上采取更精细化的管理。

　　许松注意到一个细节，五六年前，当他行驶到个别路段，有时一条路上都能幸运地赶上绿灯，近两年这一情景在市区更常见。但这种“好运气”，其实是被大数据精确计算的绿波带。

　　杭州市公安局交警支队道路秩序处民警何天勐向《中国新闻周刊》介绍，杭州很早便尝试绿波带。早期的绿波带多是保障单一方向一路绿灯。何天勐举例说，假如一条路8个路口，早高峰从西向东的车如果将车速控制在40公里/小时，可以一路畅通。但交警很快发现，由于驾驶的个体差异，后几个路口的绿波效果并不理想。而且由于时间差，反向车辆不得不频繁遭遇红灯，“这些人开车体验感肯定很差”。

　　但想要实现双向绿波带，需要对路口各个方向的交通流量进行精确的系统监控，挑战极大。杭州自2017年起就启动了“城市大脑”项目，对城市交通进行实时监测和预警。该系统每两分钟更新一次，能实时分析每个路口的拥堵状况和道路的通行速度。

　　在“城市大脑”的辅助下，杭州公安交警部门采取了短绿波组网的策略，将3到5个路口作为一个单元，根据各路口的车流量来优化绿灯的配时，减少车辆的停车次数，增强双向交通流的连贯性。根据统计数据，杭州主城区已经建立了310条绿波网，覆盖了450公里主次干道，高峰时段的平均车速达到了36.5公里/小时以上。

　　“杭州路网发展已基本成型，提升路口通行效率对交警来说至关重要。哪怕是浪费10秒钟，也可能对交通流量造成很大影响。”何天勐说。

　　比如，一个十字路口的信号灯周期为160秒，但实际中，南北向的车流可能仅需30秒就能通过，如果分配给它50秒，就会有20秒的浪费。这都得益于杭州的大数据基础。“因为有数据的支撑，我们对交通的感知才能更灵敏，才能提前干预。”何天勐说。

　　“城市大脑”能帮助交警分析过去3个月同一时段同一条路的交通数据，对拥堵数据进行预测，提前避免交通拥堵。“城市大脑”还被广泛应用于交通信号灯的优化调整。此外，杭州城区430个路口中，已有近1600条车道被改造为可变车道，以适应不同时间段的交通需求。

　　数据显示，截至2023年底，在交通流量明显上升、道路供给基本不变的情况下，干道、快速路高峰均速分别同比提升3.1%、4.3%，交通拥堵延时指数在全国50个大中城市中，排名第四十五位。

　　多位专家还提到，目前“城市大脑”也被用在停车位的调度等交通治理的多个方面，其数据挖掘能力还有待进一步提升，未来实现更加高效的交通管理。

　　未来会更堵吗？

　　随着时机逐渐成熟，杭州计划取消“双限”已经提上日程。

　　2022年2月，杭州市委书记刘捷在杭州市第十三次党代会上提到，率先探索取消“错峰限行”和优化替代的政策举措。2023年1月，中共杭州市委十三届三次全体会议也明确提出，“探索取消小客车限购、地面道路限行”。

　　但取消之前，当地政府必须想清楚的难题是：未来取消“双限”后，杭州机动车是否会出现爆发式增长？交通是否会更加拥堵？

　　一位从业20年的杭州汽车从业者向《中国新闻周刊》估算，如果放开限牌，中低端经济型燃油车的销量会有一定增长，对于那些预算有限且用车需求为日常通勤的客户，这类车型吸引力很大。限购政策的调整对新能源汽车的销售影响不大，其销量主要受到“以旧换新”等激励措施的推动。

　　吴伟强也认为，杭州机动车保有量不会因为取消限牌快速增长，“因为增长已经在发生，而且只是取消燃油车限牌，增量并不会很大”。

　　交通规划领域有一个著名的“当斯定律”，即新建的道路会暂时缓解交通拥堵，但同时会激发新的交通需求，产生新的拥堵。出行者在选择交通方式时，会考虑时间、金钱等成本，真正解决道路拥堵问题，需要管理者合理引导交通需求。

　　汤海孺强调，在高峰时段，通勤道路上出现拥堵是正常现象，这反映了城市的活力。交通管理的目标不是一味追求消除拥堵——这不可能实现，而是要将出行选择权交还给市民。如果人们能够接受拥堵，可以选择继续驾车；如果不能接受，就选择其他出行方式。

　　多位专家提到，国际公认的缓解通勤拥堵的一个重要指标，是提高公共交通分担率。《中国新闻周刊》获得的数据显示，目前，杭州城市公共交通机动化出行分担率仅 47.6%，低于东京、广州、深圳等国内外超大城市。

　　即便地铁等公共交通不断完善，想要替代私家车出行并不容易。再对比一组数据：2018年，杭州3条轨道交通总里程100多公里，叠加公交等出行方式，主城区公共交通日均客运量480.9万人次。到了2022年，杭州轨道交通运营里程超过500公里，叠加公交车出行后总量为日均395万人次，反而低于4年前。汤海孺指出，目前新增的地铁乘客，更多是由过去的公交乘客转化而来，而不是原本开车出行的人群。

　　2022年，汤海孺参与了一项由杭州市交通运输局委托的交通治理研究项目，探讨的重要主题便是：如果杭州取消“双限”，城市交通能否应对可能增加的压力？还可以在哪些方面优化，供政府部门参考决策？“当时我们得出的结论是，‘双限’开放时机已经成熟，但还要进一步提升公共交通的吸引力。”汤海孺对《中国新闻周刊》说。

　　汤海孺和浙江大学相关团队研究发现，许多地铁站点虽已投入使用，站点设计容量大，但部分通道和出入口尚未开放，限制了站点的通行能力，一些站点周围还有未调整的基本农田，没办法直接使用。“我们做了分析，正在通过加强土地使用与交通规划的协同工作，尽可能发挥轨道交通的最大效用。”

　　吴伟强也注意到，杭州地铁规划和设计存在问题，主要体现在线网布局与人口和资源分布不匹配，站点设置不合理，导致与居民出行末端的连接不佳。他向《中国新闻周刊》举例，浙江工业大学朝晖校区位于市中心的拱墅区，有四万多名师生，尽管周围有三条地铁线，但师生步行至最近站点需30分钟。他认为，要提升地铁的服务能力和吸引力，相关部门一定要全面审视地铁线网和站点布局中的缺陷，一定要贴近人口密集区。

　　轨道交通如何能有效替代私家车出行？汤海孺认为，2022年地铁19号线开通是一个标志性的事件。19号线是杭州第一条轨道快线，串联杭州东站、西站、机场等大型交通枢纽，以及杭州未来科技城、海创园等年轻人聚集的地方，时速120公里。乘客的直观感受是：站少，长距离通勤快。在此之前，从机场到杭州市区武林广场，地铁需要一个多小时，如今乘坐19号线，只需要30分钟。汤海孺注意到，19号线开通后，一些原本开车的市民转而选择地铁出行，这是一个好的探索。

　　如今，随着杭州城市扩容，逐渐走向50公里半径都市圈的空间结构，原有的路网系统难以支撑50公里半径都市圈和33公里通勤半径的通勤交通。吴伟强建议，由于地铁运行速度过慢，杭州可以参考东京等世界级城市，尽快谋划运行时速150—180公里通勤铁路，支撑15—50公里半径的一小时通勤交通。

　　在吴伟强看来，杭州当前面临的众多交通问题主要源于规划设计的不足，精细化交通管理不应仅限于交警的末端管控，还应涵盖交通规划与设计等领域，“我们应该深入理解城市发展的长远趋势，并在此基础上提前进行规划，确保交通系统的可持续性，满足未来的需求”。

　　而在当下，在他看来，就杭州而言，取消“双限”已是大势所趋，因为杭州的交通管理能力，有能力容纳增量，“现在杭州机动车保有量有400多万辆，但交通状况比2013年还要好很多。尤其是考虑到，我们的交通管理水平尚处于初级阶段，未来采用更科学方法的潜力很大”。

　　(文中许松为化名)

　　《中国新闻周刊》2024年第30期

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