多措并举保障乡村发展用地

　　近日，自然资源部印发《乡村振兴用地政策指南(2023年)》。《指南》坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，通过优化国土空间格局、强化用途管制、积极盘活存量等系列举措，切实提升保障乡村振兴用地能力，推进乡村高质量发展。

　　从各地情况看，乡村发展用地难问题普遍存在，在有的地方已经成为乡村发展的最大障碍，迫切需要健全乡村发展用地保障机制，统筹乡村各类建设活动。一方面，规划安排与乡村发展、红线守护缺乏统筹。受发展条件、地方财力等因素制约，一些地方村庄规划编制工作滞后；一些村庄规划缺乏统筹兼顾现实与未来需求进行长远设计；乡村规划调整流程多、周期长，一些乡村产业项目在规划编制阶段很难准确定位和落地上图，造成乡村产业与规划的脱节。另一方面，新增建设用地指标不足，结构性矛盾突出。层层分解的建设用地计划指标管理模式和追求地均GDP的发展导向，导致有限的新增建设用地指标很难被安排到乡村。一些农文旅融合、产业配套等项目用地选址多依托农村资源、线性道路等，由于无法完全避让永久基本农田等，导致即使有足够的新增用地指标也难以用足用好。

　　同时，存量土地盘活难度较大，利用效率不高。部分地方宅基地分布较为分散、历史遗留问题“多”且“杂”，导致利用阻力较大、规模较小。由于基础工作不实、制度规范缺失、存量识别困难和统筹安排不足等，集体经营性建设用地入市总体进展缓慢。此外，供地制度不健全、政策保障不足也是一大阻碍。乡村产业融合项目用地混合分布，当前的农村土地管理和分类利用体系难以适应复杂的用地类型。农业产业形态变化多样，设施农业用地认定困难。

　　破解乡村振兴用地难问题，健全乡村发展用地保障，要顺应乡村发展规律和乡村建设特点，按照“规划引领、盘活存量、增量倾斜、创新供给”的思路，补短板，激活力，促落实，为乡村振兴提供土地要素支撑。

　　强化规划引领。推进有条件有需求村庄的规划编制工作，探索按需“点菜”的规划编制方式，因地制宜确定编制内容。聚焦推进县域城乡融合发展，区分城镇开发和村庄建设边界，内外合理引导、科学布局乡村产业和建设项目。探索动态和差异化的村庄发展用地保障机制，推行规划“留白”机制，给乡村发展用地选址留有余地。

　　加大存量土地挖潜。稳慎推进农村宅基地改革试点，赋予农民更加充分的土地财产权益，探索闲置宅基地和农房综合利用方式，促进宅基地资源优化配置和合理利用。完善集体经营性建设用地入市机制，推动试点地区探索通过出租出让、鼓励非试点地区以合作联营等形式用好集体经营性建设用地。科学规划、探索开展以乡镇为基本单元，有序推进全域土地综合整治试点，逐步解决土地细碎化、整治碎片化问题，整治出的建设用地重点用于乡村产业发展和乡村公共基础设施建设。

　　合理安排用地规模。强化计划指标保障，将新增建设用地计划指标专项保障乡村重点产业和建设项目用地纳入乡村振兴实绩考核，推动政策切实落地。探索在县域建立乡村建设用地规模指标库，优先保障难以确定选址的乡村重点产业和建设项目。

　　创新乡村供地政策。拓展乡村用地分类体系，探索制定适用于乡村多元土地利用与经济活动的用地分类体系，提升乡村土地承载力。创新设施农业用地供给方式，针对乡村产业的分散性用地状况精准识别经营主体的共性需求；鼓励充分挖掘地上立体空间，提升设施农业用地利用效率。探索乡村产业融合用地备案制度，完善用地认定标准，简化用地审批手续，提升供地的灵活性。

　　(作者系农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任、研究员)

　　刘俊杰

刘俊杰