遏制行政罚款乱象，关键要堵住执法漏洞

　　■ 专栏

　　守牢已闭环的全面系统规范，违法设罚处罚、过罚失当的空间将被极限压缩。

　　继去年10月一揽子取消和调整33个行政罚款事项之后，国务院再对行政罚款出重招。据新华社报道，日前印发的《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。

　　堵塞“权责不匹配”漏洞

　　此次《意见》提出，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。在严格规范罚款实施活动上，《意见》强调，任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。这在舆论场引发广泛关注。

　　近年来，有关行政罚款乱象的个案间或刷屏舆论场。2022年陕西榆林商贩卖5斤芹菜被罚6.6万一事、安徽合肥“拍黄瓜案”等，都曾因过罚失衡引发网络围观。其中一些个案或因媒体关注，或因司法严守最后一道防线而得到纠偏。

　　但因不当执罚而被追究责任的案例，却鲜有听闻。个案纠偏的效果，仅及于个案本身，而未能由点及面，也未真正对执罚者敲响警钟。这或许可解释，为何类似个案在社会层面备受批评之后，仍不时冒出。

　　全面系统规范行政罚款，首当其冲就是“全面”。这意味着从事前到事中到事后，从立法规制到执法监督到救济渠道，都需要具体落细落实，以堵塞“有权无责”“权责不匹配”的漏洞。而堵住相关执法漏洞，不仅有利于保护中小商户的利益，也是营造市场化、法治化的营商环境必要之举。

　　监督和救济更受关注

　　事实上，在规范层面，行政罚款并非无法可依。依法设罚、依法处罚，是《行政处罚法》自1996年颁行之初就已确立的原则。有法可依之下，仍需三令五申。说明从立法到执法到司法，仍存在或大或小的漏洞。

　　尤其在执法领域，自由裁量权的滥用、执罚经济的潜滋暗长，以及伴随数字社会的演进而出现的一些新情况、新问题，需要从制度层面予以系统回应。

　　从法律效力上看，此次《意见》系由国务院印发，在位阶上低于法律。《意见》本身也可视为是对行政处罚法的贯彻和具体适用。只不过，这种适用并非体现在个案上，而是体现在文本中。

　　在科层制的行政序列里，自上而下的文本要求在实践中是刚需。推进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效实施行政罚款，优化法治化营商环境，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，离不开这些文本。

　　在实然层面观察，自上而下的行政要求，效力大于个案监督。并不是每一起不当执罚都能幸运地被网民围观，甚至遇上上级督查，或遇到了一位坚守法治无惧地方保护的法官。法治的常态当在于，不幸运的行政相对人也应被公平对待。

　　因此，系统解决的路径仍要回到立法－执法－监督－救济这个闭环。相比起立法和执法，更受群众关注的还是监督和救济。立法再好，也要执法者来执行。执法再糟糕，若有效监督能全面覆盖，有效救济能便捷可达，遭遇不公处罚的行政相对人总有希望在。

　　此次《意见》要求，要全面强化罚款监督。深入开展源头治理，对社会关注度较高、投诉举报集中、违法行为频繁发生等罚款事项，要综合分析研判，优化管理措施。坚持系统观念，推动从个案办理到类案管理再到系统治理，实现“办理一案、治理一类、影响一域”。

　　至于如何从“一案”到“一类”“一域”，此次《意见》的解题思路是持续加强财会审计监督。充分发挥监督合力，健全和完善行政执法监督、规章备案审查、行政复议等制度机制。

　　文本有了，监督的短板也补长了，守牢已闭环的全面系统规范，违法设罚处罚、过罚失当的空间将被极限压缩。一些地方倾向于“用罚没收入补窟窿”的蠢蠢欲动自然也可以放下了。

　　总之，唯有对行政罚款出重招，压缩行政执法过程中自由裁量的空间，补齐监督和救济短板，方能持续维护市场化、法治化的营商环境，呵护好人间“烟火气”。

　　□王顾左右(法律学者)

　　(新京报)