房地产新出路｜城市更新被赋予多重使命，已有两轮可复制经验清单公布

　　澎湃新闻记者 计思敏

　　【编者按】

　　中央经济工作会议提出，积极稳妥化解房地产风险，促进房地产市场平稳健康发展。完善相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式。房地产发展新模式怎么建？新的一年，中国房地产有哪些新出路？

　　随着我国城镇化率突破60%大关，我国城镇建设空间正在逐步由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重的阶段，城市发展已进入城市更新的重要时期。加快推进城市更新、探索城市更新可持续进行成为城市建设进入新阶段的必然选择。

　　城市更新行动被赋予多重使命

　　2020年，时任住建部部长王蒙徽在人民日报刊文《实施城市更新行动》，其指出，实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。

　　实施城市更新行动也被赋予多重使命。上述《实施城市更新行动》中提到，实施城市更新行动是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径；是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径；也是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。

　　华东师范大学公共政策系副教授、东方房地产研究院执行院长胡金星对澎湃新闻表示，城市更新是房地产业持续发展的重要组成部分与重要动力之一，通过城市更新有助于促进房地产业及房地产市场稳定发展，进而带动上下游价值链稳定发展。同时，城市更新也是我国城市治理现代化的重要组成部分，通过城市更新，既有助于改善居民的居住与生活条件，也有助于促进城市治理的现代化，进而促进社会和谐发展。

　　“城市更新也是我国实现第二个百年奋斗目标的客观要求。通过城市更新，优化城市空间布局，完善城市公共基础设施，让更多居民共享发展成果。”胡金星表示。

　　上海易居房地产研究院副院长、上海市房产经济学会副秘书长崔霁在接受澎湃新闻采访时表示，党的二十大报告将实施城市更新行动提高到转变超大特大城市发展方式、中国城镇化未来发展新方向、构建房地产发展新模式的高度上来，城市更新国策地位基本确立。

　　崔霁指出，2023年是我国城市更新内涵不断丰富和深化的一年。2023年7月7日，住房和城乡建设部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》；7月21日，国常会通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》；7月24日召开的中央政治局会议指出：加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造，盘活改造各类闲置房产。可见，城市更新从之前强调的老旧小区改造扩展到下半年强调以保障性住房、城中村改造和盘活闲置房产为主要内涵的发展模式。

　　更新的内容不仅仅是载体的改造

　　“城市更新不仅是空间的再生，也是经济与社区活力的再激发。”仲量联行中国区战略顾问部董事总经理徐岱雄在接受澎湃新闻采访时指出，在当前的城市更新实践中，我们也观察到集中在三个方面的路径探索：首先，更新主体的多元化探索，即正在从传统的单一开发商模式转变为多元合作模式，这包括政府、企业、社区等多方利益相关者共同参与更新项目。其次，在更新办法上寻求创新，特别是在政策支持和激励机制上，政府正在试图通过财政补贴、税收优惠等方式来激励私人投资和参与，同时确保更新项目能够更好地服务于公共利益。商业模式的演进也同样关键，新兴的地产基金等模式为城市更新提供资本注入，分散风险，并确保项目的长期可持续发展。

　　但在实践推进中，多名业内人士均提及，在推进城市更新过程中仍面临一定的挑战，包括城市更新的经济可持续问题、社会可持续问题以及城市更新完成后如何增强其运营可持续能力等问题。

　　胡金星在接受澎湃新闻采访时指出，过去在房地产业快速发展阶段，通过大拆大建，容易实现资金平衡。当前房地产市场供求关系发生巨大变化，城市更新政策提出历史文化保护等新要求，传统的更新模式难以持续，更新资金来自哪里，公共服务设施及基础设施供给如何满足当地居民需求，如何吸引社会资本加入，如何确保城市更新可持续等，这些都急需寻找新的可持续的更新模式。同时，如何让相关利益主体都能参与城市更新决策中来，增强各利益主体对城市更新项目的认同与支持；部分城市更新项目完成后，其业态该如何布局，如何吸引人气，如何确保运营可持续等都是当前面临的一大挑战。

　　徐岱雄指出，区别于新城开发，城市更新的内容已经不仅仅是载体的改造。城市更新的核心在于通过创新手段，为城市带来可持续发展的新生命力。

　　其认为，城市更新有五大核心驱动要素，即构建产业生态、驱动多元复合、赋新城市文脉、激活城市空间、整合交通价值。城市更新一定是面向未来的，所以除了多元主体创新、政策创新、商业模式创新外，我们还需要积极引入低碳发展目标、追求弹性复合发展、提升运营管理效能、鼓励企业创新。

　　“没有产业植入是行不通的”

　　徐岱雄在接受澎湃新闻采访时也提到，城市更新作为一项复杂的城市再生工程，确实面临着一系列挑战，尤其在经济性等方面表现尤为突出。经济性是城市更新项目成功的关键因素，但挑战在于，更新项目往往伴随高昂的短期成本，而其收益可能是长期累积和实现的。

　　“城市更新的资金平衡问题，也就是要考虑投资和收益。目前社会上讨论比较多的是如何去开展城市更新工作，而开展城市更新工作不论是政府还是企业都要考虑谁出钱，谁获益，银行贷款要考虑钱如何获得收益。如果只是靠财政拿一点钱改善一下基础设施和公共服务，那是很难完成城市更新目标的。”国家发展和改革委员会城市与小城镇改革发展中心原副主任、规划院院长，教授级高级城市规划师沈迟在接受澎湃新闻采访时表示。

　　沈迟提到，“城市更新还应考虑如何植入产业，在更新的地区如果没有产业植入，那就只能是过去房地产开发的模式，靠大幅度提高地块住宅面积来平衡资金，现在已经行不通了。选什么样的产业、产业能有多大规模、能不能盈利以及产生税收解决就业等，这也牵涉许多要素的问题。同时，更新地区的公众参与度也是当前的一大挑战，许多旧城更新的地块有许多原住民，他们是否积极参与也非常重要。例如老旧楼加装电梯，如果一楼的住户坚决反对，就会有很大的困难。在旧城区、街区改造的过程中如果涉及私有产权的部分，如果原住民都能积极参与，则会使工作更加顺利。”

　　徐岱雄提到，除了经济性问题，规范时效性、以功能为核心的弹性机制、运营管理机制等方面也存在一定的挑战。

　　在徐岱雄看来，在规范时效性方面，城市更新是一个动态过程，需要相应的政策和规范能够迅速反应并适应这种变化，但现有的规章制度，如建筑标准、城市规划法规及审批流程，往往是基于传统城市化进程而制定的，可能无法完全符合城市更新的需求。同时，城市更新不止于物理空间的改造，更包括后续的运营和管理。这要求建立起一套有效的机制，包括物业管理、社区参与以及后续开发阶段的持续改进。

　　已有两轮可复制经验清单公布

　　从全国实践层面来看，沈迟提到， 当前住建部已公布过两轮实施城市更新行动可复制经验做法清单。

　　2022年12月，住建部总结城市更新试点城市和各地经验做法，形成《实施城市更新行动可复制经验做法清单(第一批)》并印发。清单从建立城市更新统筹谋划机制，建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式，创新与城市更新相配套的支持政策等方向分别给出了北京、上海、重庆、苏州等城市更新试点城市可借鉴参考的经验做法。

　　以上海为例，在构建多元化资金保障机制上，上海市设立了城市更新基金。为广泛吸引社会力量参与城市更新，上海地产集团联合招商蛇口、中交集团、万科集团、国寿投资、保利发展、中国太保、中保投资等多家房企和保险资金成立800亿元基金，定向投资城市更新项目，促进城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。

　　2023年11月，住房城乡建设部办公厅发布《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单(第二批)》，在创新城市更新可持续实施模式方面，清单中列举了多地在完善存量用地管理政策、健全城市更新多元投融资机制、建立多主体参与机制、探索运营前置和全流程一体化推进模式等经验。

　　以北京为例，在建立多主体参与机制方面，北京市组建城市更新联盟带动多行业参与。由中国建设银行、中建集团、中粮集团、首开集团、万科集团、国家开发银行等12家单位发起，组建涵盖城市规划、设计、建设、运营、材料供应、科技创新等全链条100多家企业参与的城市更新联盟，采用市场化运作、实体化经营方式，建立政企协同的联系纽带,全过程提供城市更新规划、建设、管理、金融等专业指导和服务。

　　胡金星认为，城市更新不同项目具有较大的差异性，在当前因城施策的基础上，做到因项目施策，结合项目的具体痛点，分别给予相关政策支持。同时，实施城市更新资产池策略，即通过对城市更新项目及周边或其它项目的组合，确保城市更新项目的经济可行。此外，积极探索城市更新治理新模式，即把相关利益群体纳入到决策机制中，满足不同利益主体的诉求。最后，优化市场化机制，选聘优秀的城市运营商，增强运营可持续性。

　　一二线城市更新投资将居于主导地位

　　从各地城市更新的推进情况来看，崔霁提到，当前，多个城市出台城市更新法规和政策，同时出台“专项规划”并明确量化指标。如上海市出台了《上海市城市更新条例》《上海市城市更新指引》《上海市城市更新行动方案(2023—2025年)》，广州市出台了《广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》，重庆出台《关于城市更新项目规划和用地管理的指导意见(试行)》，北京出台了《北京十四五时期城市更新规划》。福州、大连、济南等地也均出台了城市更新专项规划。

　　其中，上海等城市公布了城市更新相关的工作计划和完成情况。上海公开发布，2023年完成零星旧改12万平方米、0.4万户，完成28万平方米旧住房成套改造，启动10个“城中村”改造项目。2023年-2025年，上海计划完成不成套职工住宅改造约90万平方米，基本完成小梁薄板房屋改造，计划安排新启动30个“城中村”项目，改造老旧村(居)民房屋面积不少于400万平方米。

　　与此同时，很多城市以“行动计划”、“实施方案”、“活动年”、“推进年”为形式推进城市更新行动。如武汉提出开展“城市更新年”行动，2023年起制定城市更新三年行动方案，推进26个重点单元优化升级，打造5个老旧小区成片改造示范点，完成260个老旧小区改造。

　　崔霁认为，城市更新投资逐渐居于主导地位，市场发展空间巨大。多家券商研报显示，在增量投资空间有限的情况下，未来一二线城市的更新投资将居于主导地位。从当前中央高度重视的城中村改造规模来看，本轮超大特大城市“城中村”待改造面积或超13亿平方米，每年拉动近万亿级投资，预计改造的全周期投资额在10万亿元以上。国海证券报告显示，设定平均改造周期为2023-2027年共5年，测算范围包括21个超大特大城市和14个Ⅰ型大城市，在乐观情形下，在销售端，总体预计城中村改造5年改造期内共拉动住宅销量14.4亿平方米，占全国住宅总需求56.9亿平方米的25.3%；在投资端，预计5年内共拉动房地产投资12.1万亿元，占全国62万亿元房地产投资总额的19.5%。华泰证券粗略估计全国城中村改造年投资额可能为数千亿量级，“十四五”期间累计规模可能超万亿。